加拿大农业支持政策和农业保险:生长和启示

发布时间:2021-07-31 09:29 阅读次数:
本文摘要:摘 要:加拿大是世界上农业保险最为蓬勃的国家之一, 但海内专门先容加拿大农业保险生长履历的文献相对较少, 更缺乏将农业保险纳入加拿大整个农业支持政策框架内举行分析的文献。本文凭据近期文献资料, 对加拿大农业支持政策和农业保险政策的历史演变和最新希望举行了较为全面系统的梳理, 研究发现:①农业保险在加拿大农业支持政策中的职位很是重要, 险些陪同了加拿大农业支持政策生长演变的全历程。②加拿大除了努力发挥农业保险作用之外, 越发注重农业保险和其他农业政策工具的协调配合。

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摘 要:加拿大是世界上农业保险最为蓬勃的国家之一, 但海内专门先容加拿大农业保险生长履历的文献相对较少, 更缺乏将农业保险纳入加拿大整个农业支持政策框架内举行分析的文献。本文凭据近期文献资料, 对加拿大农业支持政策和农业保险政策的历史演变和最新希望举行了较为全面系统的梳理, 研究发现:①农业保险在加拿大农业支持政策中的职位很是重要, 险些陪同了加拿大农业支持政策生长演变的全历程。②加拿大除了努力发挥农业保险作用之外, 越发注重农业保险和其他农业政策工具的协调配合。

③制度建设是加拿大农业保险获得乐成的重要保障。据此, 本文提出了5个方面的政策建议。1 引言作为一项有效的农业风险治理手段, 农业保险已在全球100多个国家获得了推广[1]。

其中, 从全球规模看, 北美大陆 (主要是美国和加拿大) 是全球农业保险生长最早且最为蓬勃的地域。在这两个国家中, 美国的农业保险广为人知, 成为许多国家学习的范例, 中国农业保险的许多做法就借鉴了美国的履历。而加拿大的农业保险虽然同样蓬勃, 也有学者在先容或比力蓬勃国家履历时对加拿大农业支持政策或农业保险生长情况举行了先容[2,3,4,5,6,7], 但仅有少数学者对加拿大农业保险的生长举行了专门先容[8,9], 将农业保险纳入加拿大整个农业支持政策框架内举行分析和考察的文献更为缺乏。事实上, 加拿大和美国农业保险的运作模式有所差别, 美国农业保险的治理和补助是联邦政府的职责, 详细由美国农业部风险治理局和联邦农业保险公司 (FCIC) 卖力, 各州并不到场, 而加拿大农业保险的治理和补助是由联邦政府和省政府互助举行的[6,7], 这一点和中国更为相似。

因此, 加拿大农业保险的履历, 尤其是联邦政府和省政府在农业保险项目中责权利分配的履历, 对于中国有机整合中央政府和地方政府的气力, 强化新时期政府对农业保险的向导和计划显然更有参考价值和借鉴意义。2017/2018年度是加拿大旧的农业支持政策 (Going Forward 2) 即将到期、新的农业支持政策在讨论制定的时间节点, 加拿大各界对其农业支持政策包罗农业保险政策的优缺点和生长偏向举行了深入的讨论。这些讨论为笔者全面相识、梳理和借鉴加拿大农业支持政策及农业保险的演变和生长提供了极佳的素材。笔者凭据加拿大各界近年在学术研讨会上公布的相关陈诉以及相关文献资料, 对加拿大农业支持政策和农业保险政策的历史演变和最新希望举行了较为全面系统地梳理, 研究发现:①农业保险在加拿大农业支持政策中的职位很是重要, 险些陪同了加拿大农业支持政策生长演变的全历程。

②加拿大除了努力发挥农业保险作用之外, 越发注重农业保险和其他农业政策工具的协调配合。③制度建设是加拿大农业保险获得乐成的重要保障。

本文的孝敬是在农业支持掩护政策体系的大框架下, 对加拿大农业保险政策的职位、生长演变和运行体系举行了较为系统深入的分析, 首次对加拿大农业保险条约的生长演变和历年条约要点举行了梳理, 这对中国农业支持掩护政策的完善和农业保险政策的升级换代都具有努力的指导价值。在内容摆设上, 本文分为5个部门。

第一部门为导言;第二部门对加拿大农业支持掩护政策的历史演变和现有体系举行梳理;第三部门对加拿大农业保险在整个农业支持体系中的职位以及生长现状举行先容;第四部门对加拿大农业保险运作机制尤其是联邦政府和省政府在其中的职责和分工举行先容, 并以曼尼托巴省农业保险条约为例, 对加拿大农业保险的生长演变举行分析;第五部门对全文举行总结, 得出启示和借鉴。2 加拿大农业支持政策的历史演变和现有体系2.1 加拿大农业支持政策的生长演变1加拿大农业支持政策的演变大要分为4个阶段。第一阶段是1867—1945年的萌芽期。

在这个阶段, 加拿大政府秉持自由市场经济理念, 并不愿意直接干预市场, 对农业的支持主要是通过提供贷款优惠的方式举行, 主要法案有农业贷款法案和草原农场政策。第二阶段是1945—1980年的初创期。

这个阶段是加拿大农业支持政策的重要时期, 政府改变了原来的不介入市场的态度, 认为支持农业是其应负的责任和义务, 第一次开始介入农产物市场。其标志性的法案是:《农业稳定法案》《大草原粮食预付款法案》和《农业保险法案》。

第三阶段是1980—2000年的强化期。这个时期加拿大农业收入受全球商业和美国政策的影响加大, 开始通过完善和修改已有政策来强化和重构其农业宁静网。标志性的项目计划是毛收入保险计划和净收入稳定计划, 前者因产物设计缺陷以失败了结, 后者因其“公正”性受到接待, 一直延续至今。第四阶段是2000年之后的完善期。

进入2000年以后, 加拿大联邦政府和省政府感应有须要建设起一个全面的农业宁静网, 2000年7月签订了农业政策框架协议, 笼罩了5个广泛的政策目的:风险治理、更新、情况、食品宁静和质量以及科学研究。2003年加拿大推出了针对商业农场的商业风险治理 (Business Risk Management, BRM) 框架, 之后历经Going Forward和Going Forward 2农业政策框架的修改完善。

现在, 加拿大农业支持政策已形成以农业风险治理为焦点、非风险治理为增补的农业支持框架[4]。需要指出的是, 这个时期加拿大农业支持政策的一个显著特点是, 与美国农业法案类似, 每5年或6年一更新。

2.2 加拿大农业支持政策的现有框架现在, BRM框架是加拿大农业支持政策中最为焦点的部门2, 该框架由5个计划组成, 其中前4个最为重要。一是农业稳定计划 (AgriStability) , 该计划类似于全农场收入保险, 保障的是全农场的谋划收益或利润, 当农场的利润降幅凌驾30%时, 政府开始举行赔偿, 赔偿金额即是利润降幅的70%。

二是农业投资计划 (AgriInvest) , 该计划的本质是农场收入支持计划, 目的是为了保证农场谋划的现金流动性, 主要做法是农场主把农场谋划净收入的一定比例 (最大1%) 存入银行的特定账户中, 政府对该账户资金举行等额配套。三是农业保险计划 (AgriInsurance) , 这个计划是对农作物因不良天气而遭受的损失举行赔偿的一种保险计划, 现在只承保生产风险。四是农业恢复计划 (AgriRecovery) , 该计划是一个事后的灾后援助计划, 类似于中国的政府灾害救援计划。

五是农业风险支持计划 (AgriRisk) , 该计划是专门用于支持研究和创新项目试点的计划, 如加拿大的西部畜牧价钱保险计划就是这个计划在提供资助。上述4个计划是有机联合的, 配合为加拿大农场主提供风险保障。图1是加拿大农场主在BRM保障下收入情况的一个典型例子。

正常年景下农场主谋划某作物或畜牧业的收入为50万加元 (1加元约合5.17元人民币, 2019) , 其中, 可变投入成本 (Allowable Costs) 30万加元、分摊的牢固投入 (Fixed Costs) 15万加元、收益20万加元、纯利润盈余 (Profit) 5万加元。如图1左二柱所示, 该农场主享有两方面的风险保障:①农业保险保障 (保额40万加元, 假定保障水平为80%)。②农场收益降低风险保障 (赔付触发点为收益低于44万加元, 保障水平为收益降幅高于6万加元部门的70%)。

当农场主的实际收入为25万加元时 (右一柱右二柱下面部门) , 如该农场主购置了农业保险, 则其可从农业保险计划获得15万加元的赔偿, 从农业稳定计划获得2.8万加元赔偿[ (44-40) *0.7], 总收入为42.8万加元+农业投资计划获得的政府配套储蓄额;如该农场主没有购置农业保险, 则其可从农业稳定计划获得13.3万加元的赔偿, 其总收入为38.3万加元+农业投资计划获得的政府配套储蓄额。图1 加拿大BRM框架内4个计划之间的关系和衔接 图片泉源:Lesiuk (2017) [12]。3 加拿大农业保险的职位和生长现状3.1 农业保险计划在加拿大BRM框架中的职位如上文所述, 农业保险在加拿大有着悠久的历史, 不仅泛起在了加拿大农业支持政策的第一个阶段, 也是加拿大第一个联邦—省—地域 (FPT) 的成天职摊项目, 同时也是BRM框架中从加拿大农业支持政策第二个阶段起一直延续至今的计划之一, 因此可以说, 农业保险在加拿大农业支持政策中有着重要的职位。

图2给出了加拿大政府农业支持项目对农场主收入孝敬度的统计数据图表。可以看出, 2013—2017年, 加拿大政府支持项目对农场主的总支持力度每年都在20亿加元左右, 除2014年以外农业保险对农场主收入的孝敬都在10亿加元以上, 近3年占比都在50%以上, 这说明农业保险在加拿大农场BRM框架体系中处于中心职位。除统计数据以外, 加拿大曼尼托巴省农业部在对BRM框架举行评述和分析时, 也发现农业保险受到农业行业和农业组织的强烈支持和拥护[12], 这也说明晰农业保险确实在加拿大农业风险治理体系中处于重要的焦点职位。图2 政府支持项目对加拿大农场主的孝敬度注:单元为千加元。

数据泉源:加拿大统计局。3.2 加拿大农业保险的现状加拿大农业保险很是蓬勃, 不管是按参保农户数量统计还是根据承保面积统计, 加拿大农业保险的笼罩率都很高。

农业保险的农场主参保率全国平均为68%[13], 以加拿大最为主要的两种作物——谷物和油菜籽为例, 农业保险面积笼罩率全国平均为77%, 部门省份如曼尼托巴省笼罩率到达了95%[9]。加拿大农业保险产物现在主要分3种:第一种为主流的是作物产量多灾害险 (MPCI) , 约占农业保险总保费收入的80%;第二种保险产物是冰雹保险, 该产物完全是商业性的, 约占农业保险保费收入的20%;第三种保险产物是近年推出的西部畜牧价钱指数保险 (WLPIP) , 该产物作为一种农业保险创新, 主要是为相识决加拿大本土没有期货市场、降低汇率和基差风险, 为生猪和肉牛养殖农场提供类似于看跌期权的价钱风险保障而设立的[14], 但现在市场规模很是有限。

分区域看, 虽然加拿大农业保险已笼罩全部10个省份, 但主要集中在萨斯喀彻温省、艾伯塔省、安简陋省和曼尼托巴省, 这4个省份是加拿大最主要的农业保险市场, 占全国农业保险总保额的86.6%。另外, 加拿大农业保险的一个显著特点是:谋划成本费很低, 平均谋划治理用度占总保费的比例, 全国平均为7%, 主要粮食产区——草原三省 (曼尼托巴省、萨斯喀彻温省和艾伯塔省) 农业保险的用度率都在5%~6%[9]。而美国农业保险的谋划治理用度率高达35%[15], 中国农业保险的谋划治理用度率也从最初的15%上涨到2018年的24%[16]。

4 加拿大农业保险的运作机制和生长演变4.1 加拿大农业保险的运作机制加拿大农业保险计划受联邦政府和省政府的配合治理, 但各省农业保险业务由各省皇家农业保险公司垄断谋划。联邦政府的职责是:①监视各省农业保险运营。②提供保费、谋划治理费补助和再保险支持。③对省级保险公司的精算效果举行审核和批准。

省政府的职责是:①详细羁系本省农业保险运营。②提供保费补助和谋划治理费补助。③雇佣精算团队对农业保险费率厘定方法举行评估和修改。

④评估本省农业保险的可连续生长能力。需要指出的是, 虽然加拿大农业保险是由国有的保险公司详细运营的, 但政府, 不管是联邦政府还是省政府, 并不干预公司的日常谋划, 只是凭据双方的条约协议对农业保险开展情况举行羁系, 确保农业保险惠民可连续[9]。除上述职责方面分工外, 加拿大联邦和省政府在农业保险中的互助主要体现在农业保险再保险的摆设和支持上。

图3是加拿大农业保险再保险运行机制, 可以看出, 加拿大农业再保险运作可以分为4步。第一步, 农场主在3月15日前购置保险 (一般在3月15日保险公司能够确定当年的承保规模) , 农场主购置保险、缴纳40%的保费, 省政府补助24%保险费, 联邦政府补助36%保险费。

第二步, 保险公司在3月31日看再保险基金 (有一个省再保险基金, 另有一个联邦再保险基金) 的盈利情况, 如果再保基金有亏损, 且保险公司的盈利凌驾当年保费收入的50%, 保险公司就要补缴再保险费, 弥补再保险基金的亏损。如果省再保险基金和联邦再保险基金都为亏损状态, 则两个基金各获得补缴用度的50%, 如果只有一个基金亏损则就补一个。第三步, 保险公司在4月1日看两个再保险基金的总盈余情况, 如果两个基金合起来还是亏损, 则根据划定再次补缴再保险费, 可以分15年补缴。

补缴数额即是亏损总额的1/15。第四步, 保险公司补缴再保险费之后要缴纳当年的再保险费, 详细要看联邦再保险基金、省级再保险基金和保险公司盈余基金的盈利亏损情况, 再保险费的几多凭据盈余的比例差别而差别, 盈余多则再保险费就少。

第五步, 12月15日, 保险公司确定了当年的最终赔付额, 如果保险公司账户有盈余, 首先是公司举行赔偿, 只有公司完全赔尽了才可以从这两个再保险基金内里领钱, 详细数额是省再保险基金提供差额的40%, 联邦再保险基金提供差额的60%。图3 加拿大农业保险再保险运行机制 资料泉源:笔者凭据Weng等 (2017) [17]绘制。4.2 加拿大农业保险的生长演变——以曼尼托巴省为例本部门选择从保险条约的视角来审视曼尼托巴省农业保险的生长演变, 这主要是因为:保险条约是保险最重要的载体, 保险条约上划定了保险双方的责任义务以及运行规范, 保险条约的演变中体现出了农业保险的生长和完善历程。图4是1960年至今, 曼尼托巴省农业保险公司 (MASC) 的农业保险条约要点图, 可以看出, MASC凭据农业保险的实践情况, 每过5年就会对农业保险条约举行一次修改和完善, 通过条约制度实时弥补发现的毛病和不足, 使得农业保险条约日益完善和周全。

1960年的MASC农业保险条约只有15条条款, 相对简朴, 但有3点值得注意:①与中国现行农业保险条款一样, 其时的农业保险条约中有一个分阶段赔付 (即凭据作物受灾的时期, 对保险金额举行调整) 的划定, 这可能为中国农业保险条约中设置此项划定提供了借鉴。②与中国农业保险条款中笼统划定保单的签订日期 (在作物播种前) 差别, MASC的保险条约有一个详细到日期的承保停止日, 这样的划定利便量化和比力, 有效制止了“倒签单”的问题3。③保险条约中划定, 农场主在购置农业保险的同时, 要将种植什么作物、种植几多、在那里种植等信息提交给保险公司, 这样的划定使得保险公司收集和累积了大量农业生产数据, 一方面降低了后期的羁系成本;另一方面也为后期产物开发和政策条款设计提供了基础数据。图4 曼尼托巴省农作物保险条约的演变和历年要点 资料泉源:笔者凭据MASC历年保险条约绘制。

1965年, MASC对农业保险条约举行了第一次修改, 对种植陈诉的划定更为详细, 承保停止日期向后延迟, 对两个阶段赔付的划定也越发详细。1970年农业保险条约增加到20多条条款, 增加了对被保险人身份 (土地所有者和租赁者) 及相应保险赔偿的认定和划定。在中领土地流转增多的情况下, 这一点很是值得借鉴。

1975年农业保险条约增加了对被保险标的质量的划定, 实现了“质量好赔付多, 质量差赔付低”。质量因素现在在中国农业保险中还没有思量, 农产物质量和保险赔款还没有挂钩, 这应该是中国农业保险下一步精致化生长要解决的问题。1990年农业保险条约中引入了个体生产效率指数 (IPI) , 首次实现了根据农场来核算并收取保险费, 较好地解决了农业保险订价不能准确到户、农民存在逆向选择的问题。2000年之后是MASC农业保险条约的成熟期, 这时的农业保险条约已经很是完善和成熟, 文字表述越发规范、相关划定也越发详细, 但内容变化不是特别大。

5 履历和启示分析加拿大农业支持政策的演变历史、农业保险和其他相关政策的协调分工以及加拿大农业保险项目自己的运作机制和变迁, 笔者认为以下5个方面尤为值得中国学习和借鉴。5.1 农业支持掩护政接应该与时俱进、适时调整农业政策是一门研究政策如何影响农业生产以及农业行为如何影响政策制定的学问, 任何政策都是凭据其时的时代配景和海内外生长形势、为解决特定问题而提出和建立的, 都具有时效性, 因此一定要对农业政策举行定期调整, 以保持政策的活力和有效性。

在这点上, 美国和加拿大的农业支持政策每隔5~6年就举行一次调整的做法值得中国借鉴。5.2 农业支持政策要寻求差别政策工具之间的协调配合一国农业农村工业的生长会存在方方面面的问题、面临诸多方面的制约, 一项农业支持政策要想同时解决这些问题、到达多个目的是不行能的。只管农业保险在加拿大农业政策体系中处于焦点职位, 但加拿大在2003年创设以及后面数次修订的BRM框架中坚持农业保险计划和农业投资计划等其他3项政策相互配合 (如在BRM框架中, 农业稳定项目瞄准的是农场恒久利润, 而农业保险项目针对的是短期一年内农作物的产量降低风险) , 这种做法适应丁伯根原则, 值得中国学习和借鉴。

5.3 明确中央政府和省级政府在农业保险生长中的职责、分工及与市场的界限虽然国际履历讲明农业保险的生长离不开政府的支持, 但政府在农业保险生长中应该饰演规则制定者和评判员的角色, 而不应该介入保险操作之中 (如干预保险赔款和市场份额分配) , 加拿大在这方面的履历 (政府并不干预国有农业保险公司的详细运营) 值得借鉴。另外, 加拿大农业保险生长中, 联邦政府卖力宏观计划, 制定生长原则和指导框架, 由各省政府详细卖力本省农业保险的生长治理, 并通过农业保险再保险机制发挥中央和地方的协力。这种做法使农业保险生长既能统一向导和计划, 又能因地制宜、发挥地方的努力性, 较好地处置惩罚和理顺了中央和地方的关系, 也值得中国学习和借鉴。5.4 鼎力大举增强农业保险制度建设从国际履历看, 农业保险蓬勃的国家无一破例是农业保险执法法例很是完善的国家。

本文先容了加拿大农业支持政策和农业保险政策随着时代的生长数次修改, 每一次调整的背后都有一个或几个政策法例在后面举行支撑, 执法法例的出台划定了相关主体的责任、权利和义务, 有效约束了相关主体的行为, 制度建设很好地保障了政策的执行效果。除此之外, 农业保险的微观制度 (如农业保险条约规范) 建设也不行少。另外, 加拿大的农业保险条约划定的很是全面细致, 对相关主体的责任、运作流程和操作措施都有很详细的划定, 对农业保险实务具有很强的指导价值, 这种做法可以极大地制止实践中人为因素的影响, 确保农业保险惠农的可连续性。5.5 勉励开展深入扎实的科学研究, 用研究提升农业保险的生命力加拿大很是重视科学研究政策创设在农业保险生长中的作用。

如在加拿大焦点的农业支持政策BRM框架内, 其中一个就是勉励科学研究和探索创新的农业风险计划 (AgriRisk) , 从这点可以看出加拿大政府对科学研究的重视水平。当前, 虽然学界对农业保险问题的研究数量不少, 但重要的基础性理论制度研究和有指导性的严谨实证研究偏少, 对农业保险生长的指导性不足, 也缺乏专门的研究结构, 因此, 建议中国有关部委设置专门的研究课题, 增强农业保险顶层设计研究和深入的实证研究, 用科学研究提高中国农业保险的生命力。作者简介: 王克, 男, 博士, 中国农业科学院农业信息研究所副研究员, E-mail:wangke01@caas.cn。

基金: 中国农业科学院农业信息研究所公益性科研院所基本科研业务费 (JBYW-AII-2018-03)泉源:世界农业. 2019年03期 第56-62+116页。


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